报废机动车回收难在何处

　　我国将于2020年前后迎来汽车报废高峰

　　●　总的来看，近些年我国报废汽车注销比例和汽车实际回收率一直都处于低位，与发达国家差距较大

　　●　《报废机动车回收管理办法(修订草案)》鼓励市场竞争，打破行业垄断和壁垒，按照市场化方式吸收民间投资，符合市场经济发展规律，体现绿色发展、循环经济理念

　　●　在物联网时代，每一辆机动车识别码均可以跟踪管理，在何处何时报废，不需要沿用以往的检查方式。车管部门应对车辆进行全生命周期管理，包括车辆报废之后的零部件管理。应该运用互联网思维，利用大数据等先进技术，进一步提升监管水平

　　□　本报记者 　杜 晓

　　□　本报实习生 叶子悦

　　最近，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，商务部副部长王炳南、商务部市场建设司负责人郑书伟、司法部立法二局负责人张要波介绍《报废机动车回收管理办法(修订草案)》(以下简称《办法》修订草案)有关情况，并答记者问。

　　随着我国汽车保有量不断增长，报废机动车数量也越来越多。对此，《法制日报》记者采访了业内有关专家。

　　报废车辆迅速增长

　　管理办法已经过时

　　据王炳南介绍，今年1月30日，国务院常务会议审议通过了《办法》修订草案，对报废机动车回收管理工作作出重大政策调整，这是关系人民生命财产安全的大事，也将给汽车产业发展带来深远影响。

　　另据介绍，原《报废汽车回收管理办法》是2001年6月由国务院发布的，在防止报废车和拼装车上路行驶，保障人民生命财产安全等方面发挥了积极作用，但一些规定已经不适应当前新的情况，需要进行修订。

　　中国再生资源回收利用协会报废车回收拆解与再利用分会秘书长张莹告诉《法制日报》记者：“截至2018年，我国机动车保有量已达3.27亿辆，其中汽车2.4亿辆。从平均数量来看，差不多7个人就拥有一辆汽车，千人保有量达140辆汽车。”

　　“随着国内汽车保有量的快速增加，如果按照10年至15年报废年限或者行驶公里数计算，再根据国际报废率4%至5%，我国将在2020年前后迎来汽车报废高峰，汽车报废市场的容量和空间也将会随之迅速增长。”张莹说。

　　从相关数据来看，截至2015年，全国获得拆解资质的企业数量603家；隶属回收网点2358个。报废汽车回收网点已覆盖全国80%以上的县级行政区域，从业人员2.8万余人。

　　“总的来看，近些年我国报废汽车注销比例(当年汽车注销量与汽车新增量之比)和汽车实际回收率(当年报废汽车回收量与当年汽车注销量之比)一直都处于低位，与发达国家差距较大。”张莹说，“2018年，我国报废汽车回收拆解量近200万辆，同比增长14%。从回收量数据来看，处于稳步增长阶段，但是仍然有一些报废汽车回收企业‘吃不饱’。总体而言，报废车回收拆解行业仍处于变化阶段，将会在变革中迎来新的发展格局与市场业态。”

　　资深汽车分析师贾新光认为，我国机动车管理的基本情况非常复杂。其中一个重要原因在于，每年报废车辆数量、去向均无法准确查明。

　　“因此，曾有相关报告估计每年全国汽车报废量在500万辆左右，也有报告认为应在700万至800万辆。但这些都不是正规统计数据，可信度令人怀疑。”贾新光说，“没有正规的统计报告则造成了一些隐患，比如非法拆解、非法拼装，甚至有报废车辆未经报废直接进行跨地交易等现象。”

　　中国政法大学教授曹明德认为，现有的《报废汽车回收管理办法》是数年前制定的，已经过时。报废机动车回收存在不少问题，这导致与现行法律和政策不能协调。以循环经济促进法为例，其鼓励回收利用固体废旧物包括对废旧汽车的拆解和回收，而老的《报废汽车回收管理办法》明显不能满足这一要求。

　　回收报废车零部件

　　适应循环经济需要

　　据王炳南介绍，《办法》修订草案重点修改了5个方面的内容：

　　一是落实绿色发展理念，加强报废回收行业环境保护。新的《办法》修订草案要求企业在存储场地、设备设施、拆解操作规范等方面符合环境保护要求。同时，进一步明确加强事中事后监管，加大对有关环境违法行为的处罚力度。

　　二是适应循环经济需要，允许将报废机动车“五大总成”出售给再制造企业，提高回收价值。新的《办法》修订草案规定，拆解的“五大总成”具备再制造条件的，可以按照国家有关规定出售给具有再制造能力的企业。此规定将明显提升报废汽车回收利用的价值，提高车主报废积极性。

　　三是落实国务院“放管服”要求，完善资质认定制度，简化办事程序。新的《办法》修订草案打破了对回收企业实行定点布局的传统管理方式，不再实行特种行业管理，按照“先照后证”的要求，企业依法取得营业执照后，再申请获取回收资质。

　　四是创新管理方式，加强事中事后监管。按照审批更简、监管更强、服务更优的精神，推行网上申请、网上受理，主管部门通过信息共享，让“数据多跑路、群众少跑腿”，为申请人提供便利条件。建立和完善以“双随机、一公开”为重点的日常监督检查制度，加强部门协同合作监管。

　　五是调整适应道路交通安全法等法律法规。《办法》修订草案作为规范回收行业的行政法规，不再调整道路交通安全方面有关的行为。但就报废机动车的回收程序、违法拼装机动车、买卖报废机动车拼装车的法律责任，与道路交通安全法作了有机的衔接。

　　曹明德认为，《办法》修订草案鼓励市场竞争，打破行业垄断和壁垒，更多按照市场化方式吸收民间投资，符合市场经济发展规律，体现了绿色发展、循环经济的理念。

　　中国人民大学环境学院教授宋国君认为，《办法》修订草案是公共管理的巨大进步。“新修订的内容，也是原来存在的主要问题，比如拆解费用高、补贴不透明、产品去向不公开等。”

　　“对报废机动车不再实行特种行业管理，而是按照‘先照后证’要求，企业依法取得营业执照后再申请获取回收资质。这说明国家鼓励报废机动车回收行业朝着专业化、集约化发展。”张莹说，“制定这样的规定并不意味着从事报废机动车回收行业不需要资质，这是市场认知的误区。《办法》修订草案中明确规定，国家对报废机动车回收企业实行资质认定制度。未经资质认定，任何单位或者个人不得从事报废机动车回收活动。所以市场主体仍然要遵循产业管理要求，达到合规条件取得资质认定后，才可以从事报废机动车回收拆解行业。”

　　据介绍，在一些地方的循环经济示范项目中，废旧汽车的一些部分是可以作为原材料使用的。如汽车车身的塑料、玻璃以及技术部分，经过简单的人工拆解、归类之后，将进入自动的生产线；在生产线上经过破碎挤压、超高温熔化，会成为末端出来的金属球。

　　“如果没有相关政策支持，这类示范项目将会面临法律政策上的一些问题，包括废旧汽车的来源、拆解、制造门槛、民间投资等。”曹明德称。

　　贾新光认为，过去不允许零部件再利用，拆解行业均按废铁价格来回收。由于旧车回收几百元钱一辆，车主利益严重受损，从而催生了地下黑车交易市场。因此，机动车回收行业的焦点问题是对机动车零部件的回收利用和再制造。

　　“《办法》修订草案消除报废机动车回收拆解、零部件再制造的法律障碍，允许将报废机动车‘五大总成’出售给再制造企业，意义重大。”曹明德说。

　　张莹认为，允许将报废机动车“五大总成”出售给再制造企业的政策不仅适应循环经济需要，更为汽车拆解企业稳基础增效益。“但是‘五大总成’的再制造在国内仍处于起步阶段，在交易方式及标准划分上仍然有很长的一段路需要探索。”

　　全面控制污染源

　　顺应环保新要求

　　王炳南说，这次修订的《办法》修订草案有一条重要原则，就是要坚持问题导向，着眼于解决报废机动车回收行业存在的深层次的体制性、机制性问题，重点围绕4个问题进行解决。

　　一是解决回收拆解环境污染问题。报废机动车回收拆解的过程会产生一些废油、重金属等有毒有害污染物。《办法》修订草案要求，必须要进行安全规范的处理。过去长期以来报废机动车回收拆解行业存在技术水平较低的问题，造成环境保护方面的一些隐患，《办法》修订草案对回收拆解企业的环保设施、设备和操作规范等方面都提出了强制性的标准和要求，对环保违法行为加大监管力度和处罚力度，将有效解决环境污染问题。

　　二是要解决机动车零部件再制造的法律障碍。《办法》修订草案规定，部分报废机动车“五大总成”具备再制造循环利用条件的，允许再制造再利用，这打开了法律方面的通道，也是国际上通用的做法，是我国循环经济促进法的明确要求。但是原来的《报废机动车回收管理办法》规定“五大总成”只能作为冶炼的原材料，要求拆解下来的“五大总成”都要进行回炉。《办法》修订草案对再制造方面进行了重大修改。

　　三是解决了监管力度的问题。报废机动车与人民生命财产安全密切相关，必须要按照最严格的要求、最严格的标准进行管理。《办法》修订草案通过进行行政处罚、停业整顿、吊销资质认定书等手段，对违规违法行为的拆解企业进行处理。针对日常监管比较薄弱的问题，《办法》修订草案规定要建立“双随机、一公开”为重点的日常监督检查制度，引入信息技术手段等监管措施。同时，对各部门执法活动衔接也作了明确的规定。

　　四是解决了民间投资进入壁垒问题。原来的《报废机动车回收管理办法》要求设立回收企业应符合统一规划、合理布局的要求，但是在实践过程中，部分地市只设立了一家回收企业，实行总量控制，客观上造成了垄断，不利于市场竞争，也限制了一些民间资本的进入，回收企业也缺乏升级改造的动力。《办法》修订草案在制度层面取消了数量控制的要求，有利于各种资本，包括民间资本的进入。同时，原来的《报废机动车回收管理办法》已经出台了17年，部分条款与近年颁布实施的道路交通安全法等法律法规不衔接，在新的《办法》修订草案里作了相应调整。

　　张莹认为，报废机动车拆解行业不仅要具有较强的社会责任，更是很重要的“利废企业”。“目前一些比较好的汽车拆解企业，利用良好的管理与科学技术力量，将面向社会车辆的回收做到‘一站式’服务。即通过预处理对污染源进行全面控制，并且严格按环保要求，进行危险废弃物的储存与转移。同时在资源的分类与销售上也做到了精细化。”

　　“因此，报废机动车拆解行业也需要得到有关部门的重视及广大车主们的正视。有些报废机动车拆解企业的管理成本、运营成本及环保成本在不断增加，可以考虑将部分‘危险废弃物’列入豁免目录，从而平衡产业链，以事后监管为核心，逐步推动危险废物的精细化管理。”张莹说。

　　宋国君认为：“关于解决回收拆解环境污染问题的相关规定，不必单独强调。因为国家对空气污染、水污染等均实施排污许可证制度，所有污染排放企业都要得到管理。”

　　“旧机动车回收行业不再是特种行业，并不代表有关部门不作为，而是更需要有关部门在事后监管上发挥作用。”贾新光说。

　　“通过对相关法规‘立改废’,能够营造公平竞争环境、完善政策执行方式、保护合规达标的企业合法权益，践行绿色发展理念。”张莹说，“落实‘放管服’是一项重大举措，对于报废机动车回收行业来说，优化管理和严守规范标准，将会促进市场发展。但是在执行中的核心任务是要建立完善的行政执法监督制约机制，对于报废机动车回收拆解行业中小企业的投诉举报能及时回应处理，同时对不合规、无市场自律的企业必须及时查处，做到有错必究，对有关责任人员依法问责。”

　　要运用互联网思维

　　变革传统管理模式

　　随着国家不断加大对大气污染防治力度，不断加快老旧车淘汰步伐，新的《办法》以及如何落实成为人们关注的焦点。

　　“处于报废车相关产业链的企业应该主动顺应市场变化，加快模式创新，在潜在市场寻求突破，努力在行业变革中崛起。”张莹说，“主管部门之间要形成合力、多管齐下，鼓励报废车回收拆解企业提升实力、规范发展，帮助回收拆解企业解决经营困难，使其在相对平等的市场中公平竞争，从而促进报废车回收拆解行业健康长远地发展。中国再生资源回收利用协会报废车回收拆解与再利用分会应积极配合落实新的《办法》，推动我国报废车拆解行业迈向新台阶，并不断探索新业态，创造新模式。”

　　贾新光希望正式出台的新《办法》能够注意到机动车报废回收定价问题。“建议参考二手车残值定价，给予相应的回收定价标准。我国旧机动车强制报废一向给予补贴，提前报废也给予补贴，那么建议零部件回收也给予补贴，哪怕定价高一点，能够将价格维持在合理的价格即可。”

　　“新《办法》在制定、实施过程中要运用互联网思维。车辆管理部门应变革过去的管理办法，提高报废效率。从制造开始，每一辆汽车都会产生相应的车辆识别码。在物联网时代，每一辆机动车的识别码都可以跟踪管理，在何处何时报废，不需要沿用以往的检查方式。车管部门应对车辆进行全生命周期管理，包括车辆报废之后的零部件管理。应该运用互联网思维，利用大数据等先进技术，进一步提升监管水平。”贾新光说。

　　贾新光还认为，新的《办法》应体现高回收率的要求。“以宝马为例，这家公司有拆解研究所。因为汽车拆解行业也存在科研、创新的问题，研究如何更好地回收利用、保护环境。对于报废机动车最理想的拆解是百分之百回收，目前还做不到，但有些做得比较好的国家能做到百分之九十的回收。希望我们的汽车回收行业也能不断改进，尽量少使用新的材料，充分利用报废的材料，造出需要的车辆，减少资源浪费，促进环境保护。”