业委会是通过社区自治实现业主权利的重要组织保障，但当下其运行却面临着种种现实困境。为此，民法典物权编（草案）强调居委会对成立业委会的指导、降低公共维修资金使用“门槛”、强化小区业主权利保障，旨在解决群众普遍反映的业委会成立难、公共维修资金使用难、业主维权难等现实难题

近年来，群众普遍反映业主大会、业主委员会成立难、公共维修资金使用难，特别是物业管理不规范、业主维权难等问题，屡屡成为不少矛盾纠纷的源头。

住宅小区管理是城市治理的重要组成部分，住得是否安心关涉千家万户，而目前正在编纂中的民法典，更是让这个话题的讨论受到越来越多关注。今年4月20日，民法典物权编（草案）二审稿被提请第十三届全国人大常委会审议，该草案在表决规则、业主投诉等制度上都出现了重大变化，引发社会热议。那么，业委会在未来的制度设计上，立法又该如何作为呢？

“换物业”多成为矛盾焦点

现实中，解聘和选聘物业公司往往会成为许多小区管理中最为头疼的问题。

记者在安徽合肥某小区了解到，那里就为了更换物业公司的事情折腾了两三年。2016年夏，该小区连续发生偷盗、十几部电梯大面积故障、停车秩序混乱等事件，小区业主与物业沟通无果，便到所在街道上访，要求社区牵头组织罢免业委会、更换物业公司。对此，街道一方面组织物业、业委会、业主三方洽谈，一方面到小区调查，对电梯维保情况进行检查，后证实物业公司确实存在管理等问题。为此，小区业主通过提前换届组建了新的业委会，并在物业公司3个月整改期整改无效的情况下，按程序进行了新的物业公司选聘，解决了电梯维修等问题。

哪知还没过几年，该小区又爆发矛盾。据社区工作人员介绍，矛盾的起因是2016年新的业委会成立时，不同成员曾就选择哪家物业公司进驻小区存在分歧。当时有业主提议选择某知名物业公司，认为价格虽然贵但服务好，也有一些业主建议选择价格低的物业公司。“虽然最后选了贵的，但物业管理服务质量与价格不匹配。”该小区业主柳女士说，花了高价却没享受到服务，于是部分业主又开始闹着要再次启动物业公司更换程序。

调查发现，类似的问题在全国许多地方都不同程度存在。

专家表示，根据物权法规定，解聘和选聘物业公司属于需要由业主共同决定的重大事项，因此在解聘和选聘物业公司的问题上，业主与物业公司之间、业主之间、业主与业委会之间均有存在意见分歧的可能，进而引发矛盾和冲突。

“业委会成员大多是兼职，各自有着自己的本职工作，对物业管理并不熟悉。”安徽大学社区发展研究中心主任吴猛表示，不少业主凭借着一腔热血进了业委会，却发现业委会开展工作需要与物业、开发商、政府以及业主打交道，想干好非常困难，一开始的热情往往很快就被现实浇灭。“在实际运作中，有的选择了退却，有的疏于工作，有的甚至不管不问，使得业委会空有其名。”吴猛说。

既有“成立难”，也有“监管难”

要避免小区里的物业矛盾纠纷，作为业主行使权利、维护自身利益基础的业委会至关重要，而如何从制度上让业委会有效运作起来，也是立法中需要思考的问题。例如，今年4月审议的民法典物权编（草案）二审稿，对当前业委会在运行过程中存在的痛点、难点问题予以了回应，其中特别对社会普遍反映的针对业主大会、业委会成立难问题，草案中增加规定，居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

据了解，现实中“成立难”的背后存在着多重因素。首先，开发商选择的前期物业是业委会成立的“天然障碍”。对于前期物业来说，只有业主大会才具有解除合同的权利，单个业主或基层政府都无权解约，因此前期物业自然不愿意看到业委会成立并召开业主大会。其次，业委会的工作“只有奉献没有回报”，也使其面临不少“尴尬”。由于一旦成为业委会的成员，处理小区事务就要花费巨大的时间、精力，有时候甚至还会遭遇物业的打击报复，致使很多人不愿意做小区业委会成立的牵头人。

“现实中一些地方出现了业主大会、业主委员会成立难、议事程序难以推动等问题，导致物权法所规定的一些业主权利难以得到真正落实。因此，这次草案中加强居委会的指导，有利于解决这些问题。”中国人民大学常务副校长、法学院教授王利明表示。

业委会除了面临前端的“成立难”，也面临着后端的“监管难”。

在上海市松江区，当地信访部门在接待群众来信来访时发现，由物业管理引发的矛盾纠纷主要可以归结为物业公司服务不到位、业委会工作不到位、职能部门监管乏力、业主拒交物业费、物业管理条例缺陷等几大类。针对许多矛盾纠纷产生原因，上海市松江区信访局专项调研后认为，当前业委会制度存在很多“先天不足”，特别是对业委会的监管存在“缺位”问题。

“在操作执行中存在着不公开、不征询、花钱不审计等不规范行为，而对其监管、问责也往往难以展开。” 松江区信访局的调研报告指出，目前业委会制度存在的主要问题表现为：一方面业委会监管主体不明确，另一方面,业委会运作也缺乏权威和规范化细则，这导致一旦业委会在工作中与业主发生矛盾，业主由于找不到监管部门而投诉无门；同时在一些规模较大的小区，维修基金盘子不少已达千万级别，为此甚至有一些人盯上业委会这块不受监管的“肥肉”，极力争取业委会的职务，在业委会内形成自己的小圈子乃至搞“一言堂”。

在立法中寻求解难良策

面对当下小区物业管理出现的诸多现实问题，此次民法典的编纂，也成为从法律上对当前业委会制度予以进一步完善的契机。对此，在对民法典物权法（草案）二审稿的审议中，不少全国人大常委会委员、全国人大代表也都提出各自意见。

例如，针对业委会缺乏监督、损害业主利益等问题，有全国人大常委会委员就表示，由于现实中缺乏组织和反映渠道，普通业主往往无法获得有效救助，建议强化草案规定，在地方人民政府有关部门除给予指导和协助外，增加对业主大会和业主委员会日常运作监督的内容。另外，草案也规定了业主大会或者业主委员会作出的决定侵害了业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。“法院从立案到审判往往时间长、环节复杂，这样一来业主维权的效果就要打折扣。”为此有全国人大常委会委员认为，建议增加受侵害的业主可向地方人民政府有关部门或居民委员会投诉的规定，以更好保护业主权益。

特别值得注意的是，小区公共维修资金使用规则的变化，既是此次立法中的一个亮点，也是各方关注、讨论的一个焦点。

当前，像老旧小区加装电梯这样的维护改造需求日益紧迫，但不少地方公共维修资金的“沉睡”现象仍较为普遍。对此，草案二审稿在完善公共维修资金使用的表决程序上，降低了通过这一事项的表决要求，将草案应当经参与表决的业主专有部分面积和人数占比“双过四分之三”同意，修改为“双过半数”同意。同时草案中还增加规定：紧急情况下需要维修建筑物及其附属设施的，业主大会或者业主委员会可依法申请使用维修资金。

有全国人大常委会委员表示，对草案二审稿将表决门槛降下来完全赞同，但同时草案中一些问题表述并不清楚，例如建筑物及其附属设施的维修资金从何筹集、主体是谁、如何存储、由谁管理、业主向谁申请使用等问题，相关条文中没有交代清楚，“因此建议继续细化，保证法律易懂、管用，特别是针对一般群众的操作性要强。”

“随着时间的推移，建筑物的维修是必然的，即使一些小区目前并不急迫，再过10年、20年这些问题也会越来越普遍。”除了表决规则的改变，还有全国人大常委会委员进一步认为，由于维修产生的费用巨大，立法上也必须未雨绸缪。因此建议在筹集建筑物及其附属设施的维修资金时，参考国外做法，在法律上对其筹集和使用予以明确，而不是交由业主来共同决定。

《 人民日报 》（ 2019年08月01日 19 版）